Introduction

Pour plusieurs, l'Organisation mondiale du commerce (OMC) incarne l'arbitre qui gère, non sans difficultés, les relations commerciales de ses 148 États membres. Pour d'autres, au contraire, l'OMC est l'ennemi à abattre. Le symbole d'une mondialisation qui va mal. L'emblème des inégalités nord-sud.

L'OMC, en fait, baigne dans la controverse depuis son entrée en activité en 1995. Les images qu'on lui associe sont celles de rencontres ministérielles qui tournent souvent au grabuge. À Seattle, en 1999, ils étaient plus de 30 000 protestataires à manifester pour empêcher le déroulement du Sommet de l'OMC. Débordées, les autorités de cette ville d'ordinaire tranquille avaient dû décréter le couvre-feu : une première depuis la Seconde Guerre mondiale. Au milieu du chaos, les pourparlers ont sombré.

À Cancun, quatre ans plus tard, même scénario. Alors que les délégués ministériels se réunissent sous les hospices de l'OMC pour débloquer les négociations, à l'extérieur, ils sont des milliers de manifestants venus des quatre coins du monde à confronter la police. Parmi eux, un paysan sud-coréen, Lee Kyoung Hae, 55 ans, se donne même la mort pour dénoncer les politiques agricoles de l'OMC.

Depuis Cancun, les pourparlers piétinent. Tant bien que mal, l'OMC pousse pour la mise en oeuvre de changements importants, issus de négociations réalisées en 2001 à Doha, au Qatar. Un agenda de réformes ambitieuses qui comprend, entre autres, la facilitation des échanges et la réduction des barrières tarifaires dans les domaines touchant les services, les droits de propriété intellectuelle, les droits douaniers, les mesures antidumping, le textile, les produits manufacturiers, etc.

Mais l'agenda de Doha - ou le cycle de Doha -  est dans l'impasse. Principalement en raison d'un dossier chaud: l'agriculture. Un sujet de discorde qui cristallise l'opposition entre le nord et le sud. Car les pays riches, en particulier l'Union européenne et les États-Unis, subventionnent leurs producteurs agricoles pour les protéger de la concurrence mondiale et favoriser l'exportation de leurs produits. Cette situation déplaît aux pays moins développés qui veulent avoir accès aux marchés du nord. Leur opposition en bloc lors du sommet de Cancun a d'ailleurs contribué à son échec.

À quelques semaines de la conférence ministérielle à Hong-Kong, du 13 au 18 décembre 2005, le blocage semble donc total. Là-bas, les 148 États membres de l'OMC doivent s'entendre, en principe, sur tous les dossiers du cycle de Doha. Une échéance fatidique qui provoque une frénésie de rencontres préparatoires où les membres influents de l'OMC tentent de trouver un compromis, jusqu'ici sans succès.

Le temps presse. Faute d'un accord à Hong Kong, l'OMC sera grandement fragilisée. L'organisation, en ce sens, est à la croisée des chemins. Car l'OMC est avant tout un forum multilatéral qui permet de fixer les règles qui définissent les échanges internationaux. Mais si le forum de l'OMC devient inefficace en raison des intérêts contradictoires, voire irréconciliables, de ses États membres, les pays trouveront d'autres moyens pour poursuivre leur agenda commercial. Une avenue que les États-Unis ont déjà explorée. À Cancun, leur négociateur en chef, Robert Zoellick, a dit que son pays allait privilégier des accords bilatéraux, entre deux pays, si les négociations ne débloquaient pas à l'OMC. Une menace qui prend forme. Depuis Cancun, des douzaines d'accords bilatéraux ont été conclus.

Comment l'OMC en est-elle arrivée là ? Et surtout, comment le dossier agricole est-il devenu cette pomme de discorde qui divise le nord et le sud, mais aussi les pays moins développés entre eux?

Organisation mondiale du commerce (OMC)

L'OMC : un GATT « plus » aux pouvoirs étendus

L'OMC voit le jour en 1995. L'organisation s'inscrit dans la continuité d'un mouvement né à la suite de la Seconde Guerre mondiale pour harmoniser les échanges internationaux.

L'OMC, en fait, succède au GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). Le GATT a été conclu en 1947 à la suite de discussions qui ont eu lieu en 1944 à Bretton Woods au New Hampshire, aux États-Unis. Lors des discussions de Bretton Woods, deux organisations internationales ont été créées : le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale. Après le désastre de la Grande Dépression et la Seconde Guerre mondiale (1939-45), ces deux institutions devaient assurer le fonctionnement harmonieux de l'économie mondiale. La Banque mondiale, par exemple, devait assister les pays, dont l'Europe, à rebâtir leur économie après la Seconde Guerre mondiale en leur fournissant des prêts. Le FMI, quant à lui, devait stabiliser les taux de change pour éviter la manipulation des monnaies comme cela avait été le cas dans les années 1930.

Une troisième institution manquait néanmoins à la nouvelle structure économique mondiale. Une organisation capable de réguler les échanges internationaux, ce qui avait cruellement fait défaut pendant la Grande Dépression des années 1930. Durant cette période, les pays avaient augmenté leurs barrières tarifaires pour protéger leur économie de la concurrence mondiale. Mais cette spirale protectionniste n'avait fait qu'aggraver la crise économique mondiale.

Pour éviter une telle répétition, les penseurs de l'économie d'après guerre voulaient créer une organisation qui régulerait les tarifs et quotas douaniers afin de favoriser le commerce international. En 1947, le droit moyen des douanes dépassait 40%.

Au départ, il y avait des discussions pour créer une Organisation internationale du commerce (OIC). Mais le Congrès américain, inquiet des pouvoirs d'une telle organisation, s'est opposé à sa création. C'est plutôt un accord contractuel, le GATT, issu des négociations infructueuses sur la création de l'OIC, qui allait finalement régir le commerce mondial.

Fait important, le GATT ne prévoyait pas de mécanismes pour faire respecter les règles sur lesquelles les pays membres s'étaient entendues. Tout devait se faire de façon consensuelle. Le GATT, en d'autres mots, était une « simple union douanière » dont l'objectif principal visait à libéraliser les échanges économiques en diminuant les barrières tarifaires (Jean Ziegler, Les nouveaux maîtres du monde, Fayard, 2002, p. 181). C'est à cette tâche que se sont dédiés les membres du GATT de 1947 à 1994. Durant cette période, les tarifs douaniers baisseront graduellement.

L'Uruguay round et la venue de l'OMC

Avec l'accroissement rapide des membres du GATT (de 23 pays en 1947 à 123 en 1994) et du volume des échanges commerciaux, il y avait la nécessité de créer une organisation détenant des pouvoirs réels.

Le dossier agricole : la pierre d'achoppement ?

Dans une lettre envoyée au Financial Times au début septembre 2005, le Premier ministre de la Grande-Bretagne, Tony Blair, a enjoint les pays riches à abolir leurs subventions agricoles pour permettre aux pays pauvres de sortir de la pauvreté.

« L'OMC n'a pas suffisamment répondu aux besoins des pays en voie de développement. La clé est l'agriculture. En Afrique, une façon de livrer la marchandise, c'est d'accroître l'accessibilité de nos marchés (pour leurs produits). »

À quelques semaines de la réunion ministérielle de Hong Kong, l'appel de Blair ne pouvait pas mieux tomber. Les discussions entourant le dossier agricole sont dans l'impasse. Malgré la médiation frénétique du directeur général de l'OMC et les rencontres de dernière minute entre des acteurs influents de l'OMC (États-Unis, Union européenne, Inde, Brésil, etc.), la réunion de Hong Kong risque d'être un autre échec. Un autre Cancun.

L'agriculture, faut-il le rappeler, représente moins de 10% du commerce international. Mais elle constitue l'essentiel des revenus des pays pauvres du sud où vivent plus de 80% des paysans de monde. C'est en partie pour cette raison qu'elle constitue cette pierre d'achoppement, l'obstacle à toute avancée. Parce que même si l'OMC gère des conflits sur une multitude de dossiers, dont plusieurs difficiles, le dossier agricole symbolise l'affrontement nord-sud.

Dans ce conflit, les pays en voie de développement reprochent aux pays riches d'aider leurs agriculteurs selon les trois mécanismes suivants :

- Octroyer des subventions agricoles pour favoriser l'exportation

- Fixer des droits de douanes (quotas et tarifs douaniers) qui limitent l'importation de produits agricoles externes

- Favoriser le soutien interne pour permettre aux agriculteurs de rester concurrentiels au niveau national

Les subventions agricoles à l'exportation permettent aux agriculteurs des pays riches de produire et d'exporter leurs biens agricoles à coûts réduits. Ces aides leur permettent d'écouler leur production excédentaire dans les pays pauvres et ce, à des prix défiant toute concurrence.

Des acteurs aux agendas divers, souvent irréconciliables

Cent quarante-huit pays sont membres de l'OMC, presque autant qu'aux Nations Unies, où 191 états siègent. Ce chiffre illustre le défi de l'OMC : gérer des agendas disparates, souvent irréconciliables.

Lorsque le GATT, qui a précédé l'OMC, est entré en application en 1947, 23 pays étaient signataires. Vingt-trois économies aux niveaux de développement relativement semblables et où les intérêts de l'Europe, des États-Unis, du Japon et du Canada finissaient par se rejoindre. Une réalité qui a facilité les négociations.

Aujourd'hui, ils sont 148 pays membres à l'OMC. Cent quarante-huit pays avec des économies qui n'ont pas grand-chose en commun et dont les intérêts divergent. L'OMC, en somme, est devenu un défi de médiation continu, d'autant plus que le consensus est nécessaire pour apporter des changements aux textes des accords.

C'est au sommet de Seattle, en 1999, que l'OMC a vécu ses premières difficultés  Là-bas, deux importants accords du cycle de l'Uruguay (agriculture et services) devaient être réévalués. Mais alors qu'un climat de chaos régnait sur la ville, les délégués des pays présents ont été incapables de s'entendre sur un agenda de négociation.

Lors du sommet de Doha au Qatar, en 2001, les membres de l'OMC ont réussi à s'entendre sur un agenda de changements à apporter. Mais à Cancun, en 2003, les difficultés sont réapparues, plus fortes que jamais. C'est lors de ce sommet que les pays en voie de développement ont dit « non » aux pays riches. Forts de leur coalition, les pays du sud ont dit qu'ils n'allaient pas accepter de libéraliser l'agriculture tant que les pays riches n'éliminaient pas leurs généreux programmes de subventions.

Depuis l'échec de Cancun, peu de chemin a été fait. On a constaté que les coalitions des pays en voie de développement sont bien fragiles, selon les intérêts du moment. On a surtout noté combien les États-Unis et l'Union européenne avaient de la difficulté à s'entendre sur une façon de réduire leurs programmes d'aide. 

Dans le bras de fer sur l'agriculture, plusieurs acteurs s'affrontent avec leurs forces et intérêts respectifs. Sans trop vouloir synthétiser, voici les plus importants :

L'Union européenne (UE)

L'UE est l'un des acteurs de la scène mondiale qui subventionne le plus son secteur agricole. Ces subventions favorisent la surproduction et l'exportation de produits agricoles européens vers les marchés étrangers à des prix dérisoires.  Ces aides à l'exportation ont pour conséquence de créer des distorsions sur plusieurs marchés extérieurs, incluant chez les pays moins développés.

L'UE, par ailleurs, impose des barrières tarifaires importantes sur plusieurs de ses produits. Un protectionnisme qui limite l'accès à leurs marchés, ce que dénoncent les pays du Sud.

Certains pays européens, comme la Grande-Bretagne, militent néanmoins pour une abolition des subventions et pour une plus grande libéralisation des échanges. Le secteur agricole anglais, par exemple, est de pointe et le soutien gouvernemental, moins important que chez d'autres pays européens. La Grande-Bretagne milite pour la libéralisation des échanges afin d'exporter davantage ses produits. Une réalité qui explique pourquoi Tony Blair exige d'éliminer les subventions pour «répondre aux besoins des pays en voie de développement ». Ce que Tony Blair dit moins fort, c'est que cette libéralisation des échanges permettrait à la Grande-Bretagne d'exporter encore plus.

La France et l'Allemagne, en revanche, sont plus réticentes à une libéralisation du marché agricole. Ces pays défendent une vision de l'agriculture qui est « multifonctionnelle ». Pour eux, l'agriculture ne sert pas seulement à produire des denrées alimentaires. Elle sert également à favoriser l'occupation du territoire, à répartir la richesse et à contrôler la qualité des produits. Le terroir est un concept profondément ancré dans la culture de ces pays.

Le processus d'intégration européen est l'une des raisons qui explique les difficultés de l'Europe dans le dossier agricole. Quand elle est passée de 15 à 25 membres, l'UE a accueilli des pays pour lesquels l'agriculture est très importante. Ces pays s'attendent à bénéficier des subventions de l'UE pour leurs agriculteurs. Leur lobby est important.

Compte tenu des pressions exercées par ses agriculteurs, l'UE dispose de peu de marge de manoeuvre pour réduire ses subventions et ainsi plaire aux pays en voie de développement. Pour l'UE, les intérêts de ses 25 membres passent avant ceux des autres pays.

Par ailleurs, l'UE a conclu des accords « préférentiels » avec des pays moins développés aux économies fragiles, comme les exportateurs de bananes des pays des Caraïbes. Cette situation a engendré des tensions du côté des pays latino-américains qui dénoncent ces traités préférentiels : un exemple classique de dissensions entre pays pauvres, divisions parfois alimentées par les pays riches.

Dans la querelle de l'UE avec les États-Unis sur leur régime respectif de subventions agricoles, les Européens dénoncent le Farm Bill Act, un programme qui octroie 190 milliards aux fermiers américains de 2002 à 2012. Ils relancent ainsi la balle aux Américains en arguant que ces subventions ne sont pas nécessaires.

États-Unis

Grand exportateur, les États-Unis n'ont pas hésité à utiliser leur puissance économique pour conquérir certains marchés au détriment de d'autres pays, même les plus pauvres. Le coton est un bon exemple. Grâce aux subventions agricoles les plus élevées au monde les producteurs de coton américains produisent beaucoup, ce qui leur permet d'exporter jusqu'à 75% de leurs récoltes. Ces exportations font très mal aux pays producteurs de coton du sud, comme le Bénin, le Burkina Faso, le Tchad et le Mali. Ils ont du mal à concurrencer les producteurs américains qui bénéficient d'aides gouvernementales massives. Fait important, l'administration Bush a promis d'éliminer les subventions aux producteurs de coton dans la foulée d'une décision de l'OMC, en mars 2005, qui les jugeait illégales.

Dans leur querelle avec les Européens, les Américains leur relancent eux aussi la balle en arguant que leur politique agricole est trop protectionniste. À la mi-octobre, à quelques semaines de la conférence de Hong Kong, les Américains ont néanmoins offert aux Européens de réduire leurs subventions de 60% si les Européens les baissaient de 80% en contrepartie. L'UE a finalement offert de baisser de 70%, mais l'entente n'a pas été conclue. Un compromis est cependant possible avant Hong Kong, bien que plusieurs observateurs en doutent.

Les Américains semblent percevoir l'OMC comme un forum où il devient difficile de faire avancer leurs intérêts commerciaux. Depuis quelques années, ils ont conclu de nombreux accords bilatéraux. Certains analystes croient que les États-Unis ne sont pas préoccupés par la perspective d'un échec des négociations à Hong Kong.

Des pays d'économie moyenne comme le Canada craignent cette tendance « bilatérale ». Car contrairement aux États-Unis, le Canada ne dispose pas d'une gamme d'experts pouvant négocier avec plusieurs pays en même temps.

G20 (G20, G21 ou G22 selon les circonstances)

Il s'agit d'un bloc de pays en voie de développement (ou émergents) qui comprend des pays exportateurs et importateurs dont l'Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, l'Égypte et l'Inde. Cette coalition s'est affirmée au sommet de Cancun. Ses membres ont dit qu'ils n'accepteraient pas de libéraliser les échanges tant que les pays riches n'élimineraient pas leurs mesures protectionnistes.

L'opposition du G20 durant les négociations de Cancun a mené à l'échec du sommet. Le Brésil, grand exportateur agricole, est l'un des chefs de file du mouvement avec l'Inde. Le G20 est néanmoins une coalition fragile. Elle s'est rapidement effritée après Cancun.

La Chine, l'Inde et le Brésil sont des alliés circonstanciels, selon leurs intérêts respectifs. Le Brésil et l'Inde n'hésitent pas à confronter les grandes puissances économiques sur plusieurs dossiers. Les Chinois sont plus discrets. Tous ces pays sont à la fine pointe de la technologie dans certains secteurs économiques. Mais leur objectif est de se faire reconnaître comme « pays en développement » à l'OMC pour le plus de produits possibles afin de bénéficier de certains avantages. 

G90

Le G90 est un bloc constitué de pays pauvres qui proviennent d'Afrique, d'Asie, des Caraïbes et des États du Pacifique. Ils exigent une réduction des pratiques protectionnistes des pays riches en matière agricole. Mais certains pays de cette coalition bénéficient « d'accords préférentiels » qui leurs permettent un accès privilégié aux marchés « riches ». C'est le cas des pays producteurs de bananes des Caraïbes qui peuvent exporter en Europe grâce à un accord préférentiel. Ces accords sont dénoncés par d'autres pays du sud. L'Inde a déposé plainte à l'OMC contre l'Europe à ce sujet. Inévitablement, cette situation crée des dissensions entre pays en voie de développement.

Par ailleurs, plusieurs pays du G90 ont des économies fragiles et ils craignent l'arrivée sur leur marché d'une multitude de produits à meilleur marché, provenant d'économies émergentes, comme celle du Brésil. L'arrivée de ces produits menacerait de détruire les économies locales de ces pays dépourvus.

Et le Canada, le Québec ?

Avec l'Australie, la Suisse et les pays scandinaves, le Canada fait partie de ces petites économies développées et libre-échangistes qui privilégient un forum multilatéral comme l'OMC. Contrairement aux accords bilatéraux, l'OMC permet d'harmoniser les règles du jeu et assure une certaine équité dans les échanges (mêmes règles pour tout le monde).

Quant à son secteur agricole, le Canada présente une situation contrastée. D'un côté, les exportateurs de blé et de bovins de l'ouest canadien sont très compétitifs. Ils bénéficient d'aides gouvernementales, mais généralement de façon ponctuelle lorsqu'il y a des catastrophes naturelles, comme des sécheresses. Ou lorsqu'il y a des crises, comme lors de la découverte de bovins atteints de la maladie de la « vache folle ».

Les producteurs agricoles de l'ouest canadien reflètent la vision commerciale de l'agriculture que l'OMC met de l'avant : celle où il faut être hyper spécialisés, performants et exporter au meilleur coût possible. Les producteurs de porc du Québec cadrent bien dans ce schéma.

D'un autre côté, il existe au Canada une autre économie agricole qui est protégée de la concurrence extérieure. Cette économie agricole est diversifiée et peu spécialisée. Elle fournit uniquement le marché intérieur selon des systèmes de quotas établis par le gouvernement. C'est le cas de la production de lait, d'oeufs et de volailles au Québec. Dans chacun de ces secteurs, le gouvernement établit des quotas de production en fonction de la demande interne. Ces quotas permettent de stabiliser les prix et assurent un revenu stable aux agriculteurs. Par contre, ce système nécessite une protection totale du marché national par rapport aux marchés externes en interdisant certains produits de franchir nos frontières.

Ce système d'économie protégée, qui cadre mal dans le modèle de mondialisation véhiculé par l'OMC, ne semble pas menacé pour l'instant. Mais l'éventualité d'une libéralisation plus grande du secteur agricole (entérinée dans un forum ministériel de l'OMC) pourrait changer la donne. Selon ce scénario, les produits qui risqueraient d'envahir nos marchés ne viendraient pas des pays du sud, mais plutôt des États-Unis. Car le lait, la volaille et les oeufs sont des produits qui s'exportent sur de courtes distances. Ce sont donc les grands producteurs américains qui pourraient inonder le marché canadien et québécois de produits à meilleur marché, étouffant ainsi les industries locales.

Qu'adviendra-t-il à Hong Kong ?

Le succès de la conférence de Hong Kong au mois de décembre dépend de la capacité de l'Europe et des États-Unis de s'entendre avant le sommet. S'ils acceptent de faire des compromis importants au sujet de leurs systèmes de subventions agricoles, alors un déblocage est possible.

À la mi-octobre, un accord semblait se dessiner entre les Américains et les Européens, qui ont proposé de réduire de 60% à 70% leur régime de subventions. Bien qu'une entente reste possible entre les deux géants, plusieurs doutent de leur volonté réelle de s'entendre sur la question. 

Recherche: Simon Thibault
Merci à Sophie Dufour et à Richard Ouellet dont les propos ont enrichi cette recherche.